Die europäische Arbeits- und Gesundheitsschutzpolitik.1

Teil 1 des Textes Rolf Gehring (2010).
Der zweite Teil enthält die Abschnitte:

• Konkrete Vorhaben und aktuelle Rechtsetzung
• Die Vorschläge der Stoiber-Kommission
• Elemente für eine gewerkschaftliche Strategiebildung
• Anmerkungen

Einleitung

Blick man von heute aus auf die Entwicklung des europäischen Arbeitsschutzrechts, kann man von einer Erfolgsgeschichte sprechen. Die Europäische Arbeitsschutzpolitik ist traditionsreich, hat beispielsweise das deutsche Gefahrstoffrecht schon früh und positiv beeinflusst und letztlich mit der 1989 verabschiedeten Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz Präventionsprinzipien und Verfahren etabliert, die in vielen europäischen Ländern Fortschritte ermöglichten. Auf Basis des Artikels 16 dieser Richtlinie sind mittlerweile 19 Einzelrichtlinien der EU zu spezifischen Gefährdungen und Themen verabschiedet worden, die große Teile des relevanten Arbeitsschutzes abdecken.

1989 und die folgenden Jahre können in gewisser Weise als Gründerjahre bezeichnet werden. Relativ unbeobachtet haben in dieser Zeit Verwaltungsfachleute der Europäischen Kommission, teils in Kooperation mit Gewerkschaften und anderen Akteuren das Fundament einer fortschrittlichen europäischen Arbeits- und Gesundheitsschutzpolitik gelegt. Die Verabschiedung der EU-Baustellenrichtlinie (1992) beispielsweise, die die Institution des Sicherheits- und Gesundheitsschutzkoordinators eingeführt hat und eine Risikobeurteilung von Bauvorhaben vom ersten Planungsschritt bis zu den letzten Abbrucharbeiten vorsieht, wäre in dieser Form heute wohl kaum noch denkbar.

Schon vorher, aber auch während des genannten Zeitraums wurde das Kapitel Sozialpolitik der europäischen Verträge (Kapitel 11) weiter ausgebaut und wurde die Möglichkeit eingeführt, dass Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften europäische Rechtsetzung aushandeln, auch in Fragen des betrieblichen Arbeitsschutzes. Zusätzlich ist zu beachten, dass mittlerweile mindestens zwei weitere Bereiche des Arbeitsrechts durch die EU mehr oder weniger ausgestaltet sind. Dies sind

• die Gleichberechtigung/Nichtdiskriminierung und
• die Arbeitnehmerbeteiligung.

Darüber hinaus sind einige weitere Politikbereiche für den Arbeits- und Gesundheitsschutz von Belang. Hierzu gehört unter anderem das Thema Arbeitszeit: Der Versuch von Kommission und Ministerrat, die 1993 verabschiedete Arbeitszeitrichtlinie im Sinne von mehr Flexibilisierung und Deregulierung zu revidieren, ist in diesem Jahr zunächst gescheitert. Einfluss haben auch die EU-Beschäftigungspolitik und die mit dem „Grünbuch für ein modernes Arbeitsrecht“ eingeleitete Flexicuritydebatte oder die Methode der Offenen Koordinierung, mit der dem Subsidiaritätsprinzip mehr Raum verschafft werden soll.

Es bleibt aber auch festzuhalten, dass die Gründerjahre vorbei sind und weitere Erfolge im Bereich der Rechtsetzung, aber auch der planmäßigen Umsetzung bestehenden Rechts nicht leicht zu haben sind. Arbeitsschutzpolitik auf der europäischen Ebene findet heute unter verschlechterten klimatischen Bedingungen statt. Neue Initiativen oder Revisionsvorhaben bezüglich bestehender Regelwerke (z.B. die notwendige Revision der Richtlinie über Krebs erzeugende Arbeitsstoffe) geraten regelmäßig unter Druck von Seiten verschiedener Nationalstaaten, darunter nicht selten der Bundesregierung. Das Leitmotto in der EU lautet heute „bessere Regulierung” („better regulation”). Für eine bessere Regulierung gibt es tatsächlich gute Gründe. Wer wollte ernsthaft gegen eine “bessere Regulierung” sein? Den aktiven Vertretern dieses Slogans in den EU-Gremien geht es aber wesentlich um eine strikte Deregulierung, letztlich also um den Abbau sozialer Schutzrechte. Spürbar ist hier eine Dominanz der EU-Generaldirektion Unternehmen unter dem Kommissionsmitglied Verheugen und den Deregulierern auf der einen Seite und eine Defensive der EU-Generaldirektion Beschäftigung auf der anderen Seite.

Eine Kommissionsstrategie für Sicherheit und Gesundheit 2007 bis 2012

In dem beschriebenen Klima hat die Generaldirektion Beschäftigung am 21. Februar 2007 eine neue Kommissionsstrategie für den Arbeitsschutz für die Jahre 2007 – 2012 vorgelegt. Seit 1978 arbeit die Europäische Kommission mit fünf- oder sechsjährigen Arbeitsprogrammen im Bereich des betrieblichen Arbeitsschutzes.

Gleich in der Einleitung des Dokumentes führt die Kommission aus, dass in den vergangenen Jahrzehnten auf der europäischen Ebene ein umfassender Korpus von Rechtsvorschriften im Bereich der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz entwickelt und verabschiedet worden ist. Damit wird faktisch auch schon der wesentliche Impetus des Dokumentes vorweggenommen: An einen weiteren Ausbau des europäischen Regelwerkes ist nicht gedacht. Ganz im Gegenteil atmet das Dokument eher den Geist der Deregulierung. Begründet wird da mit dem Hinweis auf die Bedürfnisse der kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) nach wirtschaftlicher Entlastung. „Die Evaluierung des administrativen und institutionellen Rechtsrahmens und seine Vereinfachung stehen ganz oben auf der Prioritätenliste der Kommission“, heißt es in der Strategie.

Dabei zeichnet die Kommission bezüglich der Arbeitsbedingungen in Europa durchaus ein realistisches Bild der Situation. Es werden Bereiche aufgelistet, in denen keine Fortschritte erzielt wurden:

• Prekarisierung als Gesundheitsrisiko
• Beschäftigte in KMU
• Hohe Gefährdungen in bestimmten Wirtschaftssektoren.

Als neue Gefährdungen werden benannt:

• Psychosoziale Belastungen
• Demografische Entwicklung
• Neue Beschäftigungsformen wie Scheinselbständigkeit und Untervergabe
• Stärkere Zuwanderungsströme
• Geschlechtersegregation am Arbeitsmarkt

Zusätzlich wird ein Wandel bei den beruflich bedingten Erkrankungen festgestellt, der mit der Zunahme neuer Risikofaktoren (psychosoziales Belastungsgeschehen) begründet wird. Die Bestandsaufnahme wird hinterlegt mit den Ergebnissen des vierten Berichts der Dubliner Stiftung für die Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen über die europäischen Arbeitsbedingungen.

Zu Recht wird auch kritisiert, dass das Gemeinschaftsrecht zum Arbeits- und Gesundheitsschutz in den Mitgliedsstaaten zu wenig umgesetzt ist. Folgerichtig wird als erstes der zu verfolgenden Ziele die bessere Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften genannt. Die Kommission ergreift allerdings keine eigenen Initiativen, mit denen die Mitgliedsstaaten oder die Akteure des Arbeitsschutzes hierzu motiviert und unterstützt werden sollen, sondern sie geriert sich lediglich als Wächterin und droht mit Vertragsverletzungsverfahren, sollten die Mitgliedsstaaten nicht spuren.

Hauptziel: Weniger Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten

Zumindest ein klares Ziel ist in der neuen Strategie formuliert worden: Die Kommission will durchsetzen, dass bis 2012 in der EU Arbeitsunfälle und Berufskrankheiten um 25 Prozent reduziert werden. Leider sind die dann aufgeführten konkreten Aktionsfelder und Maßnahmen kaum geeignet, dieses durchaus ambitionierte Ziel zu erreichen. Die Maßnahmen im Einzelnen:

• die EU-Rechtsvorschriften sollen ordnungsgemäß umgesetzt werden
• die KMU sollen dabei Unterstützung erhalten
• der Rechtsrahmen soll an die Entwicklung der Arbeitswelt angepasst und vereinfacht werden, insbesondere im Hinblick auf KMU
• Festlegung und Umsetzung nationaler Strategien sollen gefördert werden
• es sollen Methoden zur Ermittlung und Bewertung der neuen potentiellen Risiken entwickelt werden
• erreichte Fortschritte werden sinnvoller weiter verfolgt
• Gesundheit und Sicherheit werden auf internationaler Eben gefördert.

Bezüglich der Reduzierung der Zahl von Berufserkrankungen findet sich in der EU-Strategie jedoch kein einziges Wort zu den konkreten Maßnahmen. Vor allem die verbreitete Ignoranz gegenüber den Gefährdungen durch chemische Arbeitsstoffe schlägt sich hier nieder. Umso besser, dass die Europäische Arbeitsschutzagentur in Bilbao kürzlich einen Forschungsbericht vorgelegt hat, in dem anhand von einzelnen Stoffen die Notwendigkeit besserer Prävention gegenüber chemischen Arbeitsstoffen dargelegt wird. Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) schätzt die Zahl der jährlich durch chemische Arbeitsstoffe verursachte Todesfälle in der EU auf 74 000.

Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) hat daher die neue Kommissionsstrategie zu Recht als das schwächste jemals vorgelegte Programm der EU bezeichnet und vor allem auf die fehlenden praktischen Vorschläge, aber auch fehlende finanzielle Mittel zur Erreichung der proklamierten Ziele hingewiesen. Damit kommt erneut das schon im Kommissionspapier zentral behandelte Problem in den Fokus: Gültiges EU-Recht und seine Umsetzung und praktische Anwendung. Die dort klaffenden Lücken können nicht einfach von Brüssel oder einem sonstigen zentralen Ort aus gefüllt werden. Bestenfalls kann die europäische Ebene der Ort der Koordinierung und Kooperation für die nationalen Akteure sein. Allerdings fehlen in diesem Zusammenhang teilweise auch gewerkschaftliche Strategien.

Bei all ihren Schwächen bietet die neue Kommissionsstrategie in den kommenden Jahren aber doch Gelegenheit, Initiativen zu ihrer konkreten Umsetzung als auch für legislative Maßnahmen anzustoßen. Eine wesentliche Rolle in diesem Zusammenhang spielt das Europäische Parlament, das eine Resolution zu der Kommissionsstrategie verabschiedet hat und, das darüber hinaus auch durch eigene Initiativen Anstöße für künftige Aktivitäten im Bereich des betrieblichen Gesundheitsschutzes geben kann.

Wichtiger Bezugspunkt: Die Entschließung des EU-Parlaments

Am 15. Januar 2008 hat das Europäische Parlament (EP) seine Entschließung zur Kommissionsmitteilung verabschiedet. Darin werden zahlreiche Kritikpunkte und Anforderungen an die Kommission formuliert. Konkret hat das Parlament in seiner Resolution unter anderem folgende Punkte aufgenommen:

• Es bemängelt, dass die Strategie von keinem Zeit- und Mittelplan begleitet ist und bedauert das Fehlen konkreter Ziele für die Reduzierung von Berufskrankheiten;
• es schlägt vor, die Möglichkeit zu prüfen, die europäische Liste über Berufskrankheiten in eine Richtlinie umzuwandeln;
• zwar begrüßt es die Absicht der Kommission, die Vorschriften zum Arbeits- und Gesundheitsschutz zu vereinfachen, betont aber, dass dies nicht mit einer Beeinträchtigung des Schutzniveaus einhergehen darf;
• prekäre Beschäftigung, vor allem Leih- und Zeitarbeit werden als Problem genannt. Für diese Beschäftigungsverhältnisse wird ein gleiches Schutzniveaus im Arbeits- und Gesundheitsschutz gefordert; die Arbeitsbedingungen dieser Beschäftigten sollen genauer untersucht werden;
• der demografische Wandel wird mit Fragen der Ergonomie und der Arbeitsplatzgestaltung verbunden;
• die Bedeutung der Arbeitsinspektorate wird nicht nur allgemein unterstrichen, sondern es wird dazu auch ein Maßnahmenkatalog vorgeschlagen;
• es wird die Notwendigkeit unterstrichen, die Beschäftigten am Arbeits- und Gesundheitsschutz aktiv zu beteiligen;
• es werden konkrete Vorschläge für eine bessere Prävention vor Asbest unterbreitet;
• das Parlament befürwortet den Erlass einer alle Aspekte umfassenden Richtlinie zu Erkrankungen des Muskel-Skelett-Apparates;
• es fordert die Revision der Richtlinie über karzinogene Arbeitsstoffe, in die reproduktionstoxische Stoffe aufgenommen, bestehende Grenzwerte überarbeitet und neue Grenzwerte aufgenommen werden sollen.

Für die kommenden Jahre bleibt diese Entschließung ein wichtiger Bezugspunkt für Forderungen nach einer besseren EU-Arbeitsschutzpolitik.

siehe auch

• thematische Übersicht - europäische Dimension